耕地“非粮化”整治下果园退出与果农的退路

  前两天一位师兄和我讲述他在四川调研中遇到土地“非粮化”整治的情况，结合以前经历形成本文。从制度视角理解中国的农业经营极为必要，现实的情况可以佐证。基层都想在土地方面向上级要政策，要政策的政治含义一直以来都很清晰，就是让下级有自主性，少点政策的限制。“多规合一”后的政策落实十分强势地改变各地既有的农业生产格局，直观来看既给基层工作者带来非常大的任务压力，也让利益受损的种植者心生怨气。

  近段时间来，农业领域有最重要的两个限制：耕地“非农化”“非粮化”。国务院办公厅发布《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》提出了等“六个严禁”：一是严禁违规占用耕地进行绿化造林，二是严禁超标准建设绿色通道，三是严禁违规占用耕地挖湖造景，四是严禁占用永久基本农田扩大自然保护地，五是严禁违规占用耕地从事非农建设，六是严禁违法违规批地用地。

  非粮化主要是针对永久基本农田，国务院办公厅下发的《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》提出四个禁止：一是禁止占用永久基本农田种植苗木花卉草皮，二是禁止占用永久基本农田种植水果茶叶等多年生经济作物，三是禁止占用永久基本农田挖塘养殖水产，四是禁止闲置、荒芜永久基本农田。

  吉林山区的大片农田从宏观政策意图来看，保护耕地，确保粮食安全实为国家命脉，不可不做，各地推进时也都会以此责任来感化相关种植者。从手段本质来看，“非农化”与“非粮化”整治是国家收紧土地使用，通过国土空间规划对耕地、永久基本农田、城镇开发边界规模等指标从上至下进行层层分解，确保耕地和永久基本农田数量不低于底线，城镇开发边界规模不超过上限，并制定严格的空间规划用途管制政策，后续的开发活动也都将按照国土空间规划来执行。曾经乡镇企业占用土地建工厂，农民随意使用自己的承包地种植果蔬，甚至当下各地出现占用耕地发展旅游进行非农化建设都将因红线的设置，以及一次次的通报、整治而失去存在的环境土壤。中央收紧从趋势来看能够理解，将来也会涉及央地关系的新调整，这个以后有机会再谈。从治理方式上看，“非粮化”与“非农化”整治，运动式治理是失效的，它的整治活动会以运动的方式改变当下的种植格局，清理“非农化”建设设施以及清除“非粮化”作物，但运动过后很难再死灰复燃。这是因为红线设置让基层工作者不敢再睁一只眼闭一只眼，另外卫星拍照以及前段时间自然资源部公布“永久基本农田查询”向社会公开等群众监督的手段，对改变耕地使用的行为做出时时监控。

  如此严格的制度设计必将给当下的农业种植状况造成大的影响。以“非粮化”整治为例，我遇到的情况中的整治对象很多是永久基本农田上的水果种植。为什么是水果种植呢？其一，八十年代改革之后市民消费水平提升，首先表达出的需求就是改善饮食结构，相应政策提出“菜篮子工程”等等。基本是从八十年代末，刚刚分到土地的农民的生计结构开始多样化，水果蔬菜以及各类畜禽养殖要比普通粮食种植收益高，加上政策鼓励以及土地管理并不完善，农民自发地做出调整。这也形成了一种认知，即果蔬种植是提升农民收入的好举措。其二，农田变果园产业体系调整地方政府也是支持这种改变的，水果种植带动农民增收的效果不用说了，最重要的是水果种植相对其他农业活动更容易打造出一镇一品，一县一业，形成地方品牌。之前河南叶县强拆大学生果园的新闻，就涉及地方政府默许（也可能其进入时政府做出调整土地性质的许诺但没实现，最后一直拖着了）其占用农田扩大果园。

  成都贼好吃的水蜜桃其三，果蔬我曾经一直放在一起说，但“非粮化”整治出现后，水果和蔬菜种植还真不一样。理解农业的社会问题的前提是理解农作物的生物习性以及农业作为经济活动的运行。从前者看，蔬菜多是一年生草本植物，它的生长期肯定少于半年（其实更少），果树是多年生木本植物，把树种在那里结果子就行。所以蔬菜只会占用几个月的土地，而果树需要一直占用土地。因此果树成为“非粮化”整治对象，而蔬菜种植则被政策支持。这是因为“非粮化”并非让种植经营者一直种粮食，在非一年一熟的地方允许一年只种植一季粮食，其他能自己选择经济作物。所以规模种粮户并不是单靠卖粮食挣钱，而是一季粮食靠补贴，一季经济作物挣点钱。从农业作为经济活动来理解，种植果树的土地交易次数比不上蔬菜种植。农业一般都需要长期投资，收益不稳定且投入与收益需要经过作物生长期，这是资本不喜欢的。社会资本投资农业的一种情况是赚快钱，流转一片土地种植蔬菜，几个月时间是赚是亏便反映出来，然后再决定继续追加投资还是撤出。水果种植则是不然，老说法“桃三李四杏五”，种植这些树需要经过几年才能结果，回报周期太长。现在的方法是通过嫁接来更换品种，来缩短结果周期，但此种方法的前提是底座的果树不死。从上述三点原因能够理解为什么“非粮化”整治中突出的是水果种植，其一直占用耕地且被农民和政府普遍接受。

  同样是果园改农田，师兄所讲的四川与我所见的浙江两地还有所不同，这反映出两种退出水果种植的方式。我去的浙江某地曾经以种植柑橘著名，各家都有小规模种植，但当下已经没落。这里的柑橘退出分为明显的两个阶段，一是2000年左右的一场冻害将柑橘树冻死，一部分退出；二是随着柑橘类新品种（如虞美人，耙耙柑等）的出现，当地农民普遍种植的旧品种不被市场接受，价格下降，最后有价无市，种植户退出。从市场过程能够准确的看出，小农户在经济作物经营中的劣势，它应对自然风险以及进行技术革新的能力太弱，相应地每次退出都在整合地方市场，最后浙江该地的柑橘种植基本被公司化，小农户还留有小片果园。前几年该地进行全域土地综合整治，将包括种植柑橘在内的旱地改为水田，这样的一个过程没有过多的纠纷，因为大部分农民已经放弃水果种植，并且还普遍撂荒土地。四川某地的情况显得矛盾更多。该地被领导称为“天府粮仓”后就开始了“非粮化”整治，从我短暂地游玩成都周边农村来看，粮食种植确实少了些。整治的果园并不是浙江那些小农户拥有的小片被放弃的果园，这里的果园很多是规模经营主体赖以维生并依据市场调整技术投入的果园。这里的整治活动完全变成行政推动的破坏当地水果市场的行动，而非市场调节下小规模经营者的退出以及水果种植格局的重新调整。

  退出的过程、原因值得研究，但退出的农民来不及思考这些就得想自己之后的路怎么走。水果和养殖等能够让小农户获得收益的经营活动遭到打击后，势必会加速普通农民退出农业。当然不是不能转向其他农业生产或将果树种在山上，但是重新开启新的经营意味着再进行新的创业，能否成功是两说，并且这些退出的农民还有多大意愿再进行农业经营？改变果树种植空间格局，地方政府适当放宽政策允许开发山地果树种植也不失为好办法。但事实是每次小农户的退出改变当地农业经营格局，规模化经营主体凭借优势能在同样退出后更快地占据政策允许的空间，所以每次小农户遭遇危机都会带来农业规模化进一步推进。

  如此，退出的农民命运路径就比较清晰了。年龄大些的可以彻底放弃农业种植在农村养老，还想继续赚钱的就得脱离农业走向工商业，而工商业的机会明显城市多于农村。所以我们大家可以进行这样的猜想，“非粮化”整治导致农村粮食种植培养面积增加以及曾经吸纳劳动力的水果种植产业被破坏，粮食价格低迷以及规模经营种植格局的形成减少农村的就业机会，从而放出一批农村剩余劳动力，这批劳动力无法在农村就近就业就需要进城。新型城镇化战略与乡村振兴战略在这里连接起来了。这真的算是一个温和的转移农业人口的方式。

  但这应该不是唯一的命运。现在的农村老人不论年龄多大都想挣点钱，一是不想闲下来，二是退出粮食种植后家庭生活商品化程度加深，而相应社会保障不足，不得不再去做劳动力。闲下来养老是最后的选择，而大龄农民进城又是困难重重，并且观念更新后，城市并非是一种普遍值得向往的居住地。还是能有其他路径兼顾农村居住生活和新的生计选择的。从我对金村的长期关注以及最近在浙江的调研不难发现，就近就业的实现需要中心村和小城镇承接产业转移走向工业化。以金村为例，曾经我认识的退出养殖的养殖户很多都走向了乡镇与中心村的工厂，部分水果种植户既进行水果种植也在空闲时走进工厂。这里的工厂更应该被称作作坊，主要是做来料加工，包括纸箱、布袋等拼装或缝制，高级一些的有酒厂、金属生活用品制作等等。这些工厂给的钱不多，前者一天就能赚20-30元，没有年龄限制，后者有年龄限制一个月有两三千。这些工厂指定吸引不到更年轻的人来工作，但凭借低工资成本的老年劳动力优势还是能生存下去。乡镇与中心村的就近打工成为农户退出农业种植后的选择。

  土地制度收紧带来的波动产生一系列的反应，它的问题从不在当下，而是制度实施后对乡村社会走向的“矫正”，使其走向制度期待的道路。不过改变的成本由谁承担或有无替代性收益抵消其付出的成本，以及成本接受的阶层差异性都是需要我们来关注的问题。

  文章的最后提到了要点，但笔者并没看到真实的情况。是谁造成的基本农田在山顶？又是谁让原来农村的自留旱地变成了基本农田？到底这又是谁在通过政策手段让农民为过去谁的错卖单呢？

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